(Il testo
non riveste carattere di ufficialità)
composto
dai Magistrati
dr.
ANTONIO ONORATO Presidente
dr.
LEONARDO PASANISI Consigliere
dr.
VINCENZO CERNESE Referendario Estensore
ha
pronunciato la seguente
sul
ricorso n. 213/1998 R.G. proposto da: … (omissis) .., rappresentate e difese
dagli Avv. ti Antonio D’Amato e Serena Chianese ed elettivamente domiciliate
presso il loro studio in Napoli, alla Via R. Bracco, n. 15/A;
contro
l’AZIENDA
UNIVERSITARIA POLICLINICO (A.U.P.) dell’Università degli Studi di Napoli
“Federico II”, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata
e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la cui Sede
alla Via A. Diaz, n. 11 domiciliano per legge;
per
l’annullamento
·
delle delibere n. 2917
del 13.6.1997, n. 2848 del 6.6.1997, n. 2849 del 6.6.1997, n. 2915 del
13.6.1997, n. 2925 del 3.6.1997 e n. 2918 del 13.6.1997 con cui il Direttore
Generale dell’Azienda Universitaria Policlinico disponeva l’equiparazione ai
fini economici del Biologo Coordinatore Tecnico (I e II qualifica del Ruolo
Speciale Tecnici) alla qualifica di Dirigente di I livello del ruolo sanitario
(ex 10° livello) del Comparto Sanità ai sensi e per gli effetti dell’art. 31
del D.P.R. 20.12.1979, n. 761;à
-
di ogni atto antecedente o
consequenziale.
-
Visto
il ricorso con i relativi allegati;
Visto
l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente;
Viste
le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti
gli atti tutti della causa;
Uditi
- Relatore alla pubblica udienza del 24 maggio 2001 il dr. Vincenzo Cernese - i
difensori delle parti presenti come da verbale di udienza;
Ritenuto
in fatto e considerato in diritto:
Premettono le dr. Sse … (omissis) …, laureate in
scienze biologiche e dipendenti dell’Università degli Studi di Napoli “Federico
II” II facoltà di Medicina e Chirurgia, - di essere state sempre inquadrate sin
dagli inizi della propria carriera nell’ambito del personale tecnico,
progredendo nella stessa sino ad essere inquadrate, a seguito di partecipazione
ad uno specifico concorso, nel Ruolo Speciale Tecnico (R.S.T.) dell’area tecnico
scientifica e socio sanitaria.
Aggiungono che l’art. 12 della L. n. 23 del 1986 -
istitutiva del predetto Ruolo - prevederebbe per i Coordinatori ed i
Coordinatori Generali Tecnici la responsabilità in ordine al regolare
funzionamento di impianti, laboratori, officine o strutture di rilevante
complessità, svolgendo attività di studio e programmazione finalizzate
all’aggiornamento delle tecniche e degli impianti e promuovendo, altresì,
nell’ambito dell’Unità Tecnico Sanitaria cui il Coordinatore è preposto,
iniziative per l’aggiornamento del personale, la diffusione e l’utilizzo di
nuove tecniche e conoscenze nel campo disciplinare di cui si occupano.
Preso atto che, nell’imminenza dell’adozione da
parte dell’Università di quanto previsto dalla L. 16.5.1974, n. 200 e dall’art.
3 del D.P.R. n. 761/79, il loro atto stragiudiziale del 9.6.1997 di diffida e
costituzione in mora dell’intimata Amministrazione, inteso ad ottenere
l’adozione dei provvedimenti necessari per l’equiparazione, sulla base della
tabella di corrispondenza (allegato “D”) della figura del Coordinatore Tecnico
e del Coordinatore Generale Tecnico - VIII livello “super” a quella ospedaliera
del Direttore Tecnico II livello dirigenziale di I e II qualifica funzionale
non aveva avuto seguito alcuno, con ricorso notificato il 20.12.1997 e
depositato l’8.1.1998, le dr. sse …
(omissis) … hanno impugnato, innanzi a questo Tribunale, le delibere in
epigrafe con cui veniva disposta la loro equiparazione alla qualifica di
Dirigente di I livello del Ruolo Sanitario (ex 10° livello) del Comparto
Sanità, ai sensi e per gli effetti dell’art. 31 del D.P.R. n. 761/79.
All’uopo
hanno dedotto le seguente unica, articolata censura:
Violazione di legge con riferimento all’art. 31
D.P.R. 20.12.1979, n. 761, nonché agli artt. 3, 97 e 38 Cost. - Eccesso di
potere; assumendo l’illegittimità della disposta equiparazione delle ricorrenti
- prevista dal rubricato art. 31, con la corresponsione di un’apposita
indennità, in favore del personale che, a parità di funzioni, mansioni ed
anzianità, esplica attività assistenziale presso i policlinici, le cliniche, e
gli istituti universitari di ricovero - all’omologo personale delle UU.SS.LL.
operata secondo la tabella “D” allegata al D.P.R. 9.11.1982 - con cui sono
stati emanati gli schemi-tipo di convenzione di cui all’art. 39 della L.
23.12.1978, n. 833 -.
In particolare lamentano, le ricorrenti,
l’inadeguatezza della predetta tabella a fungere da parametro di comparazione
nei loro confronti, non essendo ricomprese nella stessa alcune figure
professionali, come quella del Coordinatore Tecnico e del Coordinatore Generale
Tecnico del Ruolo Speciale Tecnico, da loro rivestite ed istituite
successivamente con la Legge n. 23 del 1986. Pertanto, in tale situazione, la
resistente Amministrazione, nell’effettuare la dovuta e corretta equiparazione,
avrebbe dovuto ricorrere al criterio di inquadramento - previsto anche
dall’art. 64 del D.P.R. 20.12.1979, n. 761 - per qualifica equipollente, sulla
base del contenuto sostanziale delle mansioni (analogia di funzioni) espletate,
riconducibili, nel caso delle ricorrenti - conformemente all’art. 12 della
citata Legge n. 23 - alla responsabilità nella conduzione di strutture di
rilevante complessità, con annesse attività di studio e programmazione
finalizzate all’aggiornamento delle tecniche e degli impianti.
Concludono, le ricorrenti, evidenziando che, per il
personale ospedaliero, lo stesso di tipo di mansioni e funzioni sarebbe - a
norma dell’art. 7 del D.P.R. n. 761 del 1979 - ascrivibile a quelle proprie del
Biologo Dirigente, ossia del Dirigente Tecnico ex 11° livello, tuttora
inquadrato nel II livello dirigenziale, qualifica da riservare anche a loro,
pena la violazione degli artt. 3, 97 e 38 Cost.
L’intimata
Amministrazione si costituiva in giudizio sostenendo l’infondatezza del ricorso
ed, all’uopo, depositando copiosa documentazione di pertinenza.
.Alla
pubblica udienza del 24 maggio 2001 la causa passava in decisione.
Con la presente controversia le ricorrenti
rivendicano un inquadramento diverso rispetto a quello loro attribuito,
ritenuto non rispondente alle loro mansioni funzioni ed anzianità con la
specificazione che il predetto, contestato inquadramento deve effettuarsi alla
stregua dei criteri di classificazione operanti in un’Amministrazione diversa
da quella di appartenenza.
Il
ricorso è infondato.
Preliminarmente il Collegio ritiene opportuno
sintetizzare brevemente, al fine di una migliore comprensione dell’intera
problematica relativa alla vicenda in esame, alcune nozione fondamentali sugli
inquadramenti nel pubblico impiego.
L’inquadramento è l’atto autoritativo, espressione
del potere organizzatorio della Pubblica Amministrazione, con cui il pubblico
impiegato viene stabilmente inserito nella struttura organizzativa di una
determinata Amministrazione, cioè nel posto disponibile nel ruolo con
l’attribuzione della qualifica corrispondente e della retribuzione. Esso,
quindi, non costituisce mai un diritto, ma solo un interesse legittimo del
dipendente.
Dunque, all’inquadramento di un pubblico dipendente
si perviene sempre all’esito di un’operazione di vincolata applicazione di una
normativa legale o contrattuale dalla quale esulano valutazioni meramente
discrezionali dell’Amministrazione di appartenenza, residuando, al più, in
taluni casi un mero potere di valutazione tecnica. Tale ultima ipotesi si
verifica allorquando la normativa non provvede direttamente all’inquadramento,
ma ne fissa, anche implicitamente le condizioni alle quali l’Amministrazione di
turno provvederà.
Orbene, in presenza di un’attività vincolata, il
rilievo della motivazione si riduce al minimo con la sola evidenziazione dei
presupposti di fatto e di diritto. Correlativamente, esclusa la possibilità di
dedurre l’eccesso di potere sotto i profili implicanti una discrezionalità
amministrativa, il controllo giurisdizionale diventa particolarmente importante
nell’ipotesi-limite dell’eccesso di potere per travisamento di fatto, ovvero
per manifesta illogicità o irrazionalità.
Inoltre non è mai da sottovalutare che
l’inquadramento non è mai un atto isolato lasciato alla discrezionalità o
all’arbitrio dell’Amministrazione ma un’operazione generalizzata coinvolgente
l’intera pianta organica dell’Ente collocando ciascun dipendente nel
posto-funzione disponibile nella pianta organica.
Nel caso del personale dipendente dall’Università
degli Studi e dalle Facoltà mediche, in particolare, che svolge mansioni
assistenziali, l’imperativo categorico, risalente alla legge del 1978
istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale, è di equipararne sotto ogni
profilo ed a parità di mansioni funzioni ed anzianità il trattamento al
personale di posizione equipollente direttamente operante nell’ambito del
Servizio Sanitario Nazionale (ad esempio negli enti ospedalieri) ed inserito nei
ruoli Regionali.
Tale asserto trova la piena ed incondizionata
adesione della giurisprudenza del Consiglio di Stato ove si legge che
“l’equiparazione economica fra il personale docente universitario, che esplichi
un’attività assistenziale presso le cliniche e gli istituti universitari di
ricovero e cura, e il personale delle Unità sanitarie locali di pari funzioni,
mansioni ed anzianità di servizio sancita dall’art. 102 D.P.R. 11.7.1980, n.
382, costituisce un preciso obbligo per l’Amministrazione universitaria
indipendentemente dalla stipulazione delle convenzioni previste dalla L.23.12
1978, n. 833, le quali intercorrono tra Università e Regioni ed attengono
esclusivamente alla provvista dei mezzi finanziari necessari per assicurare
tale equiparazione” (C. di S. 16.5.1995, n. 147).
Nella caso di specie, lo strumento tecnico ritenuto
idoneo a concretizzare la indispensabile comparazione è stato individuato nella
tabella “D” allegata al Decreto Interministeriale 9.11.1982 con la precisazione
che i termini di comparazione ivi indicati non si presentano esaustivi con
riferimento a qualifiche funzionali espressioni di profili professionali
sopravvenuti
All’esito della operazione in esame l’equiparazione,
poi, viene garantita, quantomeno sul piano sostanziale, tramite la
corresponsione di un indennità perequativa, prevista direttamente dall’art. 31
del D.P.R. n. 671 del 1979 in funzione del riequilibrio e della
omogeneizzazione delle posizioni, quantomeno sotto l’aspetto patrimoniale..
Problematica, invece, si presenta l’operazione di
equiparazione e comparazione allorquando, in presenza di una qualifica
funzionale di nuova istituzione nell’ambito dell’ordinamento universitario,
quale appunto può considerarsi il Ruolo Speciale Tecnico, essa non trova,
almeno apparentemente, alcuna figura omologa cui potersi rapportare nell’ambito
dell’ordinamento del S.S.N. e ciò in quanto, la predetta qualifica non ha
ricevuto ancora alcuna sorta di codificazione in qualsivoglia tabella di
comparazione.
Pertanto, in tale ipotesi, l’individuazione della
qualifica spettante al dipendente non avviene sulla base di un’automatica ed
agevole trasposizione fra la qualifica ricoperta nell’ordinamento universitario
e quella corrispondente attribuita al personale dei ruoli regionale operante
nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale, ma, dovendosi seguire il criterio
dell’analogia di funzioni, necessariamente passa per il tramite di una
rilevazione sostanziale delle mansioni e funzioni effettivamente espletate per
poi addivenire alla qualifica da conferire (non alla stregua della situazione
organizzativa dell’Amministrazione di appartenenza, ma) secondo i criteri di
classificazione vigenti per altra Amministrazione.
L’istituzione ed, ancor prima, la giustificazione
dell’esistenza di uno specifico Ruolo Tecnico deriva dalla necessità di
adeguare l’organizzazione al mutato quadro scientifico-tecnologico
dell’ambiente che la circonda, tentando di metabolizzare le inevitabili
innovazioni tecnologiche senza, tuttavia, pretendere di alterare i modelli e le
linee di gerarchia preesistenti.
La incidenza del predetto ruolo sulla struttura
organizzativa finisce così con l’esprimersi prevalentemente sul piano
orizzontale attraverso un’opera di coordinamento delle stesse strutture le
quali vengono dotate, piuttosto che di ulteriori linee di autorità, della
diffusione di Know-how e di informazioni a contenuto prevalentemente
tecnologico.
Ma, se è vero che la tabella “D” di equiparazione
recepita dall’A.U.P. con la delibera n. 688 del 26.9.1996 del Direttore
Generale non si presenta esaustiva ed esplicativa di ogni qualifica funzionale
di cui si vuole la “conversione” in una equipollente figura professionale
assimilabile del corrispondente ruolo del personale ospedaliero, è pur vero che
la suddetta tabella, anche per l’avallo giurisprudenziale ricevuto, rappresenta
un preciso e rigoroso punto di riferimento dal quale anche in occasione di
inquadramenti di figure professionali di nuova istituzione (come è per il Ruolo
Speciale Tecnico) e, come tali, non previste, non è possibile assolutamente
prescindere.
Ed, ancora, se è vero che il sopravvenuto Ruolo
Speciale Tecnico istituito nel 1986 non trova adeguata collocazione nella
apicale VIII qualifica funzionale del personale universitario, per modo che
venendo a mancare il primo termine del confronto per l’equiparazione da
operarsi alla stregua della tabella “D” allegata al citato D.P.R. del 1982,
deve necessariamente darsi rilievo sostanziale alle funzioni espletate dai
dipendenti interessati, è pur vero che, nella ricerca di funzioni analoghe non
può prescindersi dall’assetto definitivamente impresso alla struttura
organizzativa dalla predetta tabella, a conclusione delle operazioni di
equiparazione
Pertanto, la previsione nella predetta tabella
dell’inquadramento alla XI qualifica funzionale (II livello dirigenziale) dei
soli professori (ordinari, straordinari o associati) non può non risultare
significativo della volontà del Legislatore di riservare un tale inquadramento
apicale soltanto al personale investito della funzione docente, creando, per
tal guisa, uno sbarramento ad ogni altra figura professionale, a pena di
stravolgere del tutto e snaturare l’assetto strutturale espresso
nell’organigramma fino a quel momento adottato dall’Amministrazione considerata.
In proposito, è appena il caso di rilevare che il
pur necessario ricorso all’analogia di funzioni per classificare le figure non
previste nella tabella “D” non può compromettere l’equilibrio di pesi e
contrappesi faticosamente raggiunto.
Resta fermo che, anche in tal caso e nonostante le
difficoltà di valutazione, il provvedimento di inquadramento in esame
rappresenta sempre un obbligo per l’amministrazione che amministra il personale
interessato.
Un tale procedimento logico-valutativo, improntato
esclusivamente a criteri di valutazione tecnico-discrezionale, può essere
censurato in sede giurisdizionale solamente attraverso un controllo estrinseco
sulla complessiva logicità e ragionevolezza dell’operazione compiuta, per
verificare l’eventuale presenza del vizio di eccesso di potere per illogicità
manifesta o travisamento dei fatti.
In buona sostanza per valutare, sotto un profilo
strettamente tecnico la legittimità della singola operazione di inquadramento
effettuata dall’Amministrazione in applicazione solo indiretta di una normativa
legale o contrattuale si impone una considerazione complessiva dell’intera
organizzazione.
Nella fattispecie, la scelta di riservare al
personale docente l’apicale II livello dirigenziale, trattandosi di
inquadramenti di personale universitario, appare perfettamente congrua e
ragionevole.
Inoltre, sul versante dei ruoli regionali del
personale ospedaliero direttamente dipendente dalle UU.SS.LL., v’è da
considerare che al II livello dirigenziale sono inquadrati con qualifica apicale,
i Primari.
Nei contestati inquadramenti dei Coordinatori
Tecnici e dei Coordinatori Tecnici Generali al X livello del personale delle
UU.SS.LL. non pare ricorra la eadem ratio che è alla base della collocazione
all’XI livello (equivalente al II livello dirigenziale) riservato ai Docenti e
dei Primari.
Al riguardo basta considerare le attività di
Coordinatore Tecnico e di Coordinatore Generale Tecnico svolte dalle ricorrenti
nell’ambito, rispettivamente della I e della II qualifica funzionale del Ruolo
Speciale Tecnico descritte - con riferimento alla I qualifica funzionale -
all’art. 12 della L. 29.1.1986, n. 23 che recita: “il Coordinatore tecnico:
svolge attività di ricerca integrando i compiti propri del funzionario
tecnico con la individuazione autonoma di metodi, strumenti e tecniche
necessari per il conseguimento degli obiettivi di ricerca prefissati e la
elaborazione originale di linee operative e di ricerca;
coordina l’attività di altri funzionari tecnici o di personale
appartenente a qualifiche inferiori è può avere il compito della qualificazione
e dell’aggiornamento periodico di tale personale o di personale che svolge la
propria attività presso strutture affini;
può essere inserito in strutture dotate di laboratori specializzati d
rilevante interesse scientifico, didattico e di assistenza sanitaria,
dichiarato con le stesse modalità previste dal terzo comma dell’art. 16 del
D.P.R. 11.7.1980, n. 382, con l’assunzione della diretta responsabilità delle
apparecchiature in dotazione alla struttura di appartenenza e dell’incarico del
controllo e della efficienza delle apparecchiature stesse”: non sembra che le
descritte attività apportino alcun significativo elemento di novità in ordine
nell’assetto gerarchico preesistente e, più in generale, al problema
organizzativo del coordinamento delle strutture.
Anzitutto va premesso che, all’interno del Ruolo
Speciale Tecnico, la differenza fra Coordinatore Tecnico - I qualifica
funzionale - e Coordinatore Tecnico Generale - II qualifica funzionale -
risulta avere un rilievo meramente patrimoniale (essendo riconosciuta solo al
secondo l’indennità maggiorata prevista dall’art. 47 del D.P.R. n. 384/90,
mentre al primo si è deciso spettare la sola indennità prevista dall’art. 45
del citato decreto n. 384), e quindi diventa irrilevante in relazione alle
questioni in discussione.
Circa il rilievo assolto all’interno
dell’organizzazione di appartenenza, è, poi, fuor di dubbio che il predetto
ruolo, complessivamente considerato, si limita a far sentire la sua influenza esclusivamente
sul piano della metodologia e delle modalità di organizzazione del lavoro,
attraverso una diffusione orizzontale in favore di tutti gli uffici di Know-how
e di conoscenze specialistiche nel campo della tecnologia informatica, ponendo
in essere le condizione, attraverso una sorta di formazione professionale
permanente, per elevare la qualità dei servizi erogati dalle varie strutture.
Infine, quanto alla questione prospettata dalle
ricorrenti concernente la presunta collocazione al medesimo loro livello di
personale tecnico non laureato, v’è da osservare, che, pur senza escludere a
priori l’eventualità di trovarsi in presenza di un inquadramento erroneo o
affetto da travisamento di fatto, la questione stessa è inammissibile atteso
che ci si trova avanti ad una censura di eccesso di potere per disparità di
trattamento che, per giurisprudenza consolidata, non è invocabile in occasione
di inquadramenti di pubblici dipendenti che presuppongono sempre una puntuale e
vincolata applicazione (più o meno diretta) di una preesistente normativa
legale o contrattuale.
Pertanto, affinché l’operazione di inquadramento
s’inserisca in maniera armonica, logica e razionale nel sistema precostituito
delle mansioni delle qualifiche e dei conseguenziali inquadramenti in ruolo
partecipando del legame evidente, coerente ed immancabile tra ruoli, qualifiche
e mansioni occorre verificare che l’inquadramento in discussione non crei nel
predetto sistema elementi di distonia e di squilibrio, che in tal caso,
finirebbe con il presentarsi avulso dal sistema nel quale avrebbe dovuto
inserirsi.
Non
sembra che, nel caso di specie, possa dirsi avverata una tale eventualità.
Conclusivamente
la pretesa delle ricorrenti è infondata e, pertanto, il proposto gravame va
respinto.
Considerata
la novità e la peculiarità delle questioni trattate, sussistono, tuttavia,
giusti motivi per compensare tra le parti le spese giudiziali.
Il
Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Seconda Sezione,
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 213/1998 R.G.)
proposto da … (omissis) .., lo
respinge.
Spese
compensate.
Ordina
che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così
deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 24 maggio 2001.
ANTONIO
ONORATO Presidente
VINCENZO
CERNESE Referendario Estensore